فهرست:
يادداشت دبيركل
1/ مقدمه
فصل اول: اختيارات و نقش ارگان هاي اصلي ملل متحد
2/ اختيارات ملل متحد براي پيشگيري ازمناقشه مسلحانه
الف - چارچوب منشور
ب - تصميمات مجمع عمومي وشوراي
امنيت ديدگاههاي كشورهاي عضودرباره پيشگيري ازمناقشه مسلحانه
3 نقش ارگانهاي اصلي ملل متحد در پيشگيري از مناقشه مسلحانه
الف - نقش مجمع عمومي
ب - نقش شوراي امنيت
ج - نقش شوراي اقتصادي و اجتماعي
د - نقش ديوان بين المللي دادگستري
ه - نقش دبير كل
فصل دوم: نقش نظام ملل متحد و ساير عوامل بين المللي
4 نقش و فعاليت هاي ادارات، كارگزاري ها و برنامه هاي ملل متحد در پيشگيري از مناقشات مسلحانه
الف - بررسي كلي ب - اقداماتي براي ايجاد انسجام در داخل نظام ملل متحد
ج - اقدام سياسي
د - عمليات حفظ صلح
ه - خلع سلاح
و - اقدام حقوق بشر
ز - كمك عمراني
ح - اقدام انساندوستانه
1 - ملاحظات كلي
2 - جنبه هاي خاص
(الف) امنيت غذايي و كمك غذايي اضطراري
(ب) پناهندگان
(ج) بهداشت
(د) كودكان
ت - رسانه ها و اطلاعات همگاني
ي - برابري جنسيتي
ك - كنترل موادمخدر و پيشگيري از جنايت
5 تعامل بين ملل متحد و ساير عوامل بين المللي در پيشگيري از مناقشه مسلحانه
الف - ترتيبات منطقه اي
ب - سازمانهاي غيردولتي و جامعه مدني
ج - بخش خصوصي
6 تقويت توانايي پيشگيري از مناقشه مسلحانه
7 نتيجه گيري
الف - غلبه برموانع پيشگيري از مناقشه
ب - به سوي فرهنگ پيشگيري از مناقشه
پيوست اول
قطعنامه 1366 (سال 2001) شوراي امنيت
پيوست دوم
قطعنامه281/55

يادداشت دبيركل
از زمان پذيرفتن مسئوليت دبيركلي سازمان ملل قول داده ام فرهنگ اين سازمان را از واكنش، به پيشگيري تغيير دهم. شوراي امنيت در اعلاميه رياست خود در 20ژوييه 2000 از من دعوت كرد گزارشي درباره پيشگيري از مناقشات مسلحانه، متشكل از تجزيه و تحليل و توصيه هايي درباره انجام ابتكارهايي در چارچوب سازمان ملل، باتوجه به تجربيات قبلي و ديدگاهها و ملاحظات ابراز شده كشورهاي عضو ارائه نمايم. هدف نخست من در گزارش فعلي بررسي پيشرفت حاصله در ايجاد توانايي پيشگيري از مناقشات توسط سازمان ملل متحد، آنگونه كه مجمع عمومي و شوراي امنيت خواسته اند، است. هدف دوم من ارائه توصيه هاي خاص در اين مورد است كه چگونه مي توان تلاشهاي نظام ملل متحد را در اين زمينه با همكاري و مشاركت فعالانه كشورهاي عضو، كه در نهايت مسئوليت اصلي پيشگيري از مناقشه را دارند، تقويت كرد.
هنگام تهيه پيشنويس اين گزارش، تلاش كرده ام ديدگاهها و مسائل متفاوت فراواني را كه كشورهاي عضو در مباحثات اخير مجمع عمومي و شوراي امنيت درباره پيشگيري از مناقشات ابراز داشته اند، در نظر داشته باشم. مسلم است كه حمايت و همكاري فعالانه كشورهاي عضو براي موفقيت تلاشهاي مربوط به پيشگيري لازم خواهدبود. مساعدتهاي ويژه اي كه مجمع عمومي، شوراي امنيت، شوراي اقتصادي و اجتماعي، ديوان عدالت بين المللي دادگستري و دبيركل مي توانند ارائه دهند، در گزارش حاضر بررسي شده، همچنان كه درباره همكاري بين سازمان ملل و عوامل خارج از آن، مانند سازمان هاي منطقه اي، سازمان هاي غيردولتي، جامعه مدني و جامعه تجاري در اين زمينه بحث شده است. فعاليت نظام ملل متحد در زمينه پيشگيري از مناقشه اقدام تازه اي نيست. بسياري از برنامه ها و طرحهاي توسعه نظام ملل متحد و ديگر برنامه ها و طرح هاي آن هم اكنون تاثيرهاي پيشگيرانه يا حداقل قدرت بالقوه پيشگيري دارند، اگرچه اين طرح ها و برنامه ها غالباً ناهمخوان، متفاوت و در آغاز شكل گيري هستند. تأكيد من در اينجا اين است كه نشان دهم چگونه مجموعه ادارات، برنامه ها، دفاتر و كارگزاري هاي ملل متحد (كه همگي در تهيه گزارش حاضر مساعدت كرده اند) در زمينه پيشبرد و تحقق امر پيشگيري از مناقشات مسلحانه همكاري مي كنند. تلاش هاي ملل متحد براي افزايش ظرفيت و توانايي كشورهاي عضو براي جلوگيري از مناقشه داراي اهميت خاصي است. چالشي كه با آن مواجه هستيم اين است كه چگونه قدرت بالقوه دسته جمعي نظام ملل متحد را با انسجام و تمركز بيشتر بر پيشگيري از مناقشه، بدون اين كه ضرورتاً نياز به منابع عمده جديد باشد، بسيج كنيم.
مبناي اصلي اين گزارش برنكات زير استوار است:
* پيشگيري از مناقشه يكي از تعهدات اصلي كشورهاي عضو است كه در منشور ملل متحد مطرح شده و تلاشهاي سازمان ملل در زمينه پيشگيري از مناقشه بايد با اهداف و اصول منشور ملل متحد مطابقت داشته باشد. پيشگيري از مناقشه همچنين فعاليتي است كه در فصل ششم منشور ملل متحد نيز به خوبي در مورد آن تأكيد شده است.
* مسئوليت اصلي در زمينه پيشگيري از مناقشات به عهده دولتهاست و جامعه مدني نقشي مهم در اين امر به عهده دارد. نقش اصلي ملل متحد و جامعه بين المللي حمايت از تلاش هاي ملي براي پيشگيري از مناقشه و كمك به ايجاد ظرفيت ملي در اين زمينه است.
* اقدام براي پيشگيري بايد در ابتدايي ترين مرحله ممكن يك چرخه مناقشه شروع شود تا بيشترين تاثير را داشته باشد. يكي از هدفهاي اصلي اقدام پيشگيرانه بايد رسيدگي به دلايل ريشه دار اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي، محيطي، نهادي و ديگر دلايل ساختاري باشد كه معمولاً تاكيد بر عوارض فوري سياسي مناقشه ها دارد.
* يك راهكار موثر پيشگيري نيازمند نگرشي فراگير است كه اقدامات كوتاه مدت و بلندمدت سياسي، ديپلماتيك، انساندوستانه، حقوق بشر، توسعه اي، نهادي و اقدامات ديگر به عهده گرفته شده به وسيله جامعه بين المللي را، در همكاري با عوامل و دست اندركاران ملي و منطقه اي شامل شود.
* پيشگيري از مناقشه و توسعه پايدار و عادلانه فعاليت هايي هستند كه متقابلاً يكديگر را تقويت مي كنند. به سرمايه گذاري در تلاش هاي ملي و بين المللي براي پيشگيري از مناقشه بايد به عنوان سرمايه گذاري همزمان در توسعه پايدار نگريسته شود زيرا در شرايط صلح پايدار بهتر مي توان سرمايه گذاري كرد.
* يك راهكار موفقيت آميز پيشگيري به همكاري بسياري از عوامل سازمان ملل، از جمله دبيركل، شوراي امنيت، مجمع عمومي، شوراي اقتصادي و اجتماعي، ديوان بين المللي دادگستري و كارگزاري هاي ملل متحد، دفاتر، صندوق ها و برنامه ها و همچنين موسسات "برتن وودز" بستگي دارد. سازمان ملل متحد تنها عامل در امر پيشگيري نيست و ممكن است هميشه مناسب ترين عامل براي رهبري آن نباشد بنابراين، كشورهاي عضو، سازمانهاي بين المللي، منطقه اي و زير منطقه اي، بخش خصوصي، سازمانهاي غيردولتي و ساير عوامل جامعه مدني نيز نقشهاي بسيار مهمي دارند تا در اين زمينه ايفا كنند.
دچار اين توهم نيستم كه اجراي راهكارهاي پيشگيرانه آسان خواهدبود. هزينه هاي پيشگيري را بايد حالا پرداخت، در حالي كه مزاياي آن در آينده دور نهفته است. درس اصلي كه بايد از تجربه هاي گذشته ملل متحد در اين زمينه گرفته شود اين است كه عوامل ريشه اي يك مناقشه بالقوه هرچه زودتر شناسايي و به نحو موثري بررسي شوند، احتمال اين كه طرفهاي مناقشه آماده شوند با شركت در گفت وگوي سازنده، نارضايي ها و شكايت هاي واقعي را كه در ريشه مناقشه بالقوه نهفته اند برطرف كرده و از استفاده از زور براي دستيابي به هدفهايشان خودداري كنند، بيشتر است.
دولت هايي كه براي حل مسالمت آميز موقعيتي كه ممكن است به صورت تهديدي براي صلح و امنيت بين المللي درآيد مسئولانه رفتار مي كنند و در سريعترين زمان ممكن از ملل متحد يا ديگر عوامل بين المللي خواهان ياري هاي پيشگيرانه مي شوند، بهترين حمايت را در برابر دخالت ناخواسته خارجي براي شهروندان خود فراهم مي سازند. در اين زمينه، اقدام پيشگيرانه از طرف جامعه بين المللي مي تواند به تقويت چشمگير حاكميت ملي كشورهاي عضو مساعدت كند.
در اين گزارش تاكيد كرده ام كه پيشگيري از مناقشه اساس ماموريت ملل متحد را در حفظ صلح و امنيت بين المللي تشكيل مي دهد و بين كشورهاي عضو اجماعي كلي و عمومي در حال شكل گيري است كه راهكارهاي فراگير و منسجم، بهترين امكانات بالقوه را براي ترويج صلح پايدار و ايجاد محيطي توانمند براي توسعه پايدار ارائه مي دهند. ضرورت پيشگيري موثر از مناقشه از فرهنگ سازي، ايجاد ساز و كارها يا اعمال و تمركز اراده سياسي فراتر مي رود. سازمان ملل متحد همچنين مسئوليتي اخلاقي براي تضمين اين امردارد كه از تكرار كشتارهاي گروهي و نسل كشي هايي مانند آنچه كه در روآندا رخ داد، براي هميشه جلوگيري به عمل آيد.
زمان آن فرارسيده كه گفتار درباره پيشگري از مناقشه به اقدام ملموس و عيني تبديل شود. صادقانه اميدوارم كه نظام ملل متحد و كشورهاي عضو بتوانند براي تهيه يك خط مشي عملي به منظور اجراي توصيه هاي خاص ذكرشده در اين گزارش با يكديگر همكاري كنند. اگر قرارباشد فرهنگ اصيل پيشگيري درجامعه بين المللي ريشه دواند مسلم است كه اقدام پيشگيرانه موثر به اراده سياسي پايدار و تعهد درازمدت منابع از طرف كشورهاي عضو و نظام ملل متحد به عنوان يك مجموعه نياز خواهدداشت. گزارش حاضر نشانه آغازي در اين جهت است.
كوفي عنان دبيركل سازمان ملل

1/ مقدمه
1. شايد غم انگيزترين درس دهه گذشته اين بوده است كه پيشگيري از مناقشه خشونت آميز به مراتب بهتر و كم هزينه تر از رفع عوارض وقوع آن است. چالش اصلي، بهره بردن از اين درس است، به طوري كه پيشگيري از سطح شعار و حرف بگذرد و به عمل درآيد. صحبت در اين مورد، آسانتر از اقدام است؛ معمولاً به حل مشكلات موجود در مقابل مشكلات بالقوه رجحان داده مي شود، در حالي كه مزاياي پيشگيري در آينده پديدار مي شود و مشخص كردن آن با عدد و رقم دشوار است، هزينه ها بايد در زمان حال پرداخت شود، به عبارت ديگر، هزينه هاي عدم پيشگيري از خشونت بسيارزياد است. هزينه هاي انساني جنگ شامل نه فقط هزينه هاي مرئي و آني آن- مرگ، جراحت، ويراني، آوارگي - بلكه همچنين عوارض دور و غيرمستقيم براي خانواده ها، جوامع، نهادها و اقتصادهاي محلي و ملي و كشورهاي همسايه است. اين هزينه ها را نه فقط از حيث خسارات وارده بلكه همچنين از نظر فرصت ها و امكانات از دست رفته نيز بايد به حساب آورد.
2. كميسيون كارنگي در مورد پيشگيري از مناقشات مرگبار، در سال 1997 متوجه شد كه مثلاً توليد ناخالص ملي در لبنان در اوايل دهه1990، پنجاه درصد كمتر از توليدناخالص ملي قبل از شروع جنگ در اين كشور در سال 1974بود؛ يا جنگ داخلي و استفاده فراوان از مين هاي زميني از دلايل اصلي بي حاصل شدن حدود 80درصد از زمين هاي كشاورزي آنگولا است؛ و اين كه توليد مواد غذايي در بروندي كه از قبل هم ناكافي بود در طول مناقشات اخير اين كشور 17درصد كاهش يافت. 1 ما همچنين بايد هزينه هاي مربوط به عوامل خارجي را كه براي مهار خشونت مداخله مي كنند در نظر داشته باشيم. در يك بررسي كميسيون كارنگي برآورد شده است كه جامعه بين المللي بابت مداخله در هفت مورد عمده در سالهاي دهه 1990، در بوسني و هرزگوين، سومالي، روآندا، هاييتي، خليج فارس، كامبوج و السالوادور، غير از كوزوو و تي مور شرقي، حدود 200ميليارد دلار هزينه كرد. اين كميسيون با برآورد تفاوت بين هزينه اين فعاليت ها براي فرونشاندن مناقشات و اقدامات بالقوه پيشگيرانه به اين نتيجه رسيد كه جامعه بين المللي درصورت پيشگيري از مناقشات فوق مي توانست از تلف شدن حدود 130ميليارد دلار جلوگيري كند.
3. اين درس ها هيچ جا آشكارتر از منطقه درياچه هاي بزرگ آفريقا نيستند، جايي كه كوتاهي جامعه بين المللي در سرمايه گذاري براي پيشگيري در روآندا عوارض و پيامدهاي منطقه اي بشدت بي ثبات كننده داشته است. تحقيقاتي كه بعد از حوادث روآندا به وسيله سازمان ملل متحد، سازمان وحدت آفريقا و پارلمان هاي بعضي از كشورهايي كه سربازان خود را در قالب نيروهاي سازمان ملل به منطقه فرستاده بودند، انجام شد متفقاً به اين نتيجه رسيده اند كه فرصت ها و نشانه هاي هشداردهنده زودهنگام فراواني براي واكنش به نسل كشي قابل پيشگيري آوريل 1944وجود داشت. برآوردهاي ژنرال " رومئو دالاير" فرمانده وقت نيروهاي اعزامي بين المللي داير براين كه استقرار حدود 5000سرباز در روآندا در آوريل 1994براي متوقف كردن نسل كشي كافي مي بود، در تحقيقات بعدي نيز تاييد شده است. در بررسي كميسيون كارنگي برآورد شده است كه مجموع هزينه عمليات تقويت صلح، سالانه 500ميليون دلار و هزينه اقدام پيشگيرانه در روآندا احتمالاً 3/1ميليارد دلار مي شد؛ در پايان مجموع كمك به روآندا پس از نسل كشي 7/4ميليارد دلار شد.
4. ما به قربانيان خشونت در روآندا و نقاط ديگر تعهد داريم پيشگيري را جدي بگيريم. قول داده ام فرهنگ سازمان ملل را از فرهنگ واكنش به فرهنگ پيشگيري تغيير دهم. شوراي امنيت روز 20ژوييه 2000براي بررسي نقش سازمان ملل در زمينه پيشگيري از مناقشات مسلحانه تشكيل جلسه داد. شورا متعاقباً در اعلاميه رياست خود از من دعوت كرد تا مه 2001 گزارشي شامل تحليل و توصيه هايي درباره ابتكارها در داخل سازمان ملل متحد، با درنظر گرفتن تجربه قبلي و ديدگاهها و ملاحظات ابرازشده توسط كشورهاي عضو، درباره پيشگيري از مناقشات مسلحانه، تسليم كنم. چون ماهيت اقدام پيشگيرانه چنان است كه، در گسترده ترين مفهوم آن، تمام نظام ملل متحد را شامل مي شود، بدين وسيله گزارش حاضر را به شوراي امنيت و مجمع عمومي، كه خود تعدادي قطعنامه مربوط به پيشگيري از مناقشه را تصويب كرده اند، تقديم مي نمايم.
5. هدف نخست من در گزارش فعلي بررسي پيشرفت حاصله در ايجاد ظرفيت پيشگيري از مناقشه، توسط سازمان ملل متحد است به ترتيبي كه مجمع عمومي و شوراي امنيت خواهان آن شده اند. هدف دوم من ارائه توصيه هاي خاص در اين مورد است كه چگونه تلاشهاي نظام ملل متحد را در اين زمينه مي توان، با همكاري و مشاركت فعالانه كشورهاي عضو، كه در نهايت مسئوليت اصلي پيشگيري از مناقشه را به عهده دارند، تقويت كرد.
مسائل مورد بررسي اين گزارش
6. فرض اصلي من اين است كه مسئوليت اوليه براي پيشگيري از مناقشه به عهده دولتها و ديگر عوامل محلي است. بدون يك احساس و مفهوم مالكيت ملي در هر مورد بعيد است كه پيشگيري با موفقيت همراه باشد. پيشگيري از بروز مناقشه نيازمند اقدام زودهنگام توسط عواملي ملي، و هرجا كه مناسب باشد، به وسيله جامعه بين المللي است. يك اختلاف يا بي عدالتي را كه امكان بالقوه تبديل شدن به يك مناقشه مسلحانه را دارد هرچه زودتر بتوان شناسايي و با موفقيت به آن رسيدگي كرد، امكان اين كه به يك درگيري خشونت آميز تبديل شود كمتر است. اقدام زودهنگام كه در سطح ملي، و هرجا كه مناسب باشد، در سطح بين المللي براي آرام كردن شرايطي كه مي تواند به مناقشه مسلحانه تبديل شود، انجام مي گيرد، مي تواند به تقويت حاكميت كشورها كمك كند.
7. براي اين كه پيشگيري زودهنگام موثر واقع شود، لازم است دلايل ريشه اي چندبعدي مناقشه شناسايي و مورد بررسي قرار گيرد. علت مستقيم مناقشه ممكن است بروز ناآرامي عمومي يا اعتراض به يك حادثه خاص باشد اما علت ريشه اي آن ممكن است مثلاً بي عدالتي ها و نابرابري هاي اجتماعي، اقتصادي، تبعيض نظام مند قومي، محروميت از حقوق بشر، اختلافات برسر مشاركت سياسي يا نارضايي ها و شكايت هاي ديرپا در مورد اختصاص زمين يا منابع ديگر باشد. در موارد بسياري وجود چنين عواملي ممكن است گروه ها را در يك جامعه وادار به خشونت كند اما در جامعه ديگر كه ساز و كارهاي مناسب و موثر براي حل مشكلات، از جمله حكومتي كه وظايفش را به درستي انجام مي دهد و نهادهاي حكومت قانون وجود دارد، اين مسائل ممكن است منجر به خشونت نشود. بنابراين نياز براي اطلاعات موثق هشداردهنده و درك دقيق و عميق شرايط و سنت هاي محلي داراي اهميت فراواني است و لازم است نابرابري ها و بي عدالتي هاي بنيادي در برنامه ريزي و برنامه نويسي توسعه شناسايي و مورد بررسي قرارگيرند.
8. كميسيون پيشگيري از مناقشات مرگبار كارنگي راهكارها براي پيشگيري را به صورت دوگروه زير دسته بندي كرد: پيشگيري عملياتي، كه معطوف به اقداماتي است كه در مورد بروز بحران آني كاربرد دارد و پيشگيري ساختاري، كه شامل اقداماتي براي تضمين اين امر است كه بحران ها در مرحله اول اصلاً شكل نگيرند، يا درصورت شكل گرفتن، تكرار نشوند. گزارش فعلي طيف گسترده ياري هايي را كه نظام ملل متحد در هر دو حوزه پيشگيري عملياتي كوتاه مدت و پيشگيري ساختاري بلندمدت به كشورها ارائه داده، بررسي خواهدكرد.
9. شوراي امنيت براهميت نشان دادن واكنش نسبت به دلايل و عوامل ريشه اي مناقشه و ضرورت پيگيري و اجراي راهكارهاي موثر و درازمدت پيشگيري تاكيد كرده است. شورا همچنين توضيح داده است كه يك راهكار منسجم برقراري صلح، مبتني بر برنامه هاي سياسي، عمراني، بشردوستانه و حقوق بشر، مي تواند نقشي حياتي در پيشگيري از مناقشه بازي كند. در اين زمينه مايلم بين برنامه هاي عادي كمك هاي عمراني و بشردوستانه از يك طرف و برنامه هاي اجرا شده به عنوان واكنش پيشگيرانه يا به منظور ايجاد صلح در رابطه با مسائلي كه مي توانند به بروز يا تكرار مناقشه خشونت آميز منجر شوند از طرف ديگر به كلي تمايز قائل شوم.
10. سرمايه گذاري در زمينه پيشگيري ساختاري درازمدت در نهايت سرمايه گذاري در امر توسعه پايدار است: نخست به اين دليل كه بديهي است كه توسعه پايدار نمي تواند در ميان مناقشه عملي يا بالقوه صورت گيرد و در ثاني، به اين علت كه مناقشه مسلحانه دستاوردهاي توسعه ملي را نابود مي كند. در بعضي موارد، چنان كه اخيراً شاهد بوده ايم، مناقشات طولاني اصل موجوديت كشورهايي مانند سومالي و افغانستان را تضعيف كرده و تحليل برده اند. پيشگيري موثر از مناقشه از شروط اساسي دستيابي و حفظ صلح پايدار است كه متقابلاً پيش شرط توسعه پايدار تلقي مي شود. هنگامي كه توسعه پايدار به دلايل ريشه اي مناقشه مي پردازد، نقشي مهم در پيشگيري از مناقشه و ترويج و كمك به صلح ايفا مي كند.
11. در دوره فعلي كه كمك هاي بين المللي براي عمران روبه كاهش است، جامعه كمك دهنده روزبه روز براي ارائه كمك هاي عمراني به كشورهايي كه در آستانه يا در حال مناقشه هستند بي ميل تر مي شود. سرمايه گذاري در امر پيشگيري از مناقشه امكان بالقوه براي رسيدن به نتايج و بازدهي هاي چندگانه براي عمران ملي در درازمدت را فراهم مي سازد. راهكارهاي موثرتر پيشگيري نه فقط جان صدهاهزار انسان را نجات خواهدداد بلكه باعث ميلياردها دلار صرفه جويي مي شود. اعتباراتي را كه در حال حاضر به مصرف اقدام نظامي مي رسد مي توان براي كاهش فقر و ايجاد توسعه پايدار منصفانه اختصاص داد، كه خطرجنگ و فاجعه را بازهم كاهش خواهدداد. پيشگيري از مناقشه و توسعه پايدار متقابلا يكديگر را تقويت مي كنند.
12. نقش سازمان ملل اساساً ياري رساندن به دولت ها و همتايان محلي آنها به منظور يافتن راه حل هايي براي مشكلات خود از طريق ارائه پشتيباني در جهت توسعه ظرفيت هاي ملي و منطقه اي براي هشدار زودهنگام، پيشگيري از مناقشه و برقراري صلح درازمدت است. چنين كمك رساني براساس اصل رضايت كشورهاي عضو درگير استوار است. در عمل، همكاري بين المللي در اين زمينه با دعوت كشور يا كشورهاي مربوطه صورت مي گيرد.
13.كارگزاري هاي توسعه و بشردوستانه نظام ملل متحد، به اتفاق موسسات برتن وودز، نقشي حياتي براي ايفا در ايجاد محيطي آرام و بدون درگيري، همچنين بررسي دلايل ريشه اي مناقشات در مراحل اوليه پيشگيري دارند. گزارش حاضر بررسي خواهدكرد كه چه تعداد از برنامه هاي كمك رساني معمول آنها مي تواند به تلاش ها در زمينه پيشگيري از مناقشه كمك كند و تاثير آنها را چگونه مي توان از طريق هماهنگي بيشتر بين تلاشهاي آنها و دولتهاي ميزبان مربوطه بهتر و افزون تر نمود. اين گزارش همچنين به بررسي ابزارهايي مي پردازد كه در مراحل بعدي پيشگيري در اختيار سازمان ملل قرار مي گيرند، كه ممكن است شامل ديپلماسي، استقرار نيروهاي نظامي و پليس غيرنظامي براي رويارويي با بحران، خلع سلاح بازدارنده و اقدامات مربوط به آن، و راهكارهاي موثر در زمينه برقراري صلح پس از مناقشه باشد.
14. در تهيه پيشنويس گزارش حاضر، كوشيده ام ديدگاه ها و ملاحظات متعدد فراوان كشورهاي عضو را كه در مباحث اخير مجمع عمومي و شوراي امنيت درباره پيشگيري از مناقشه ابراز كرده اند، در نظرداشته باشم. بديهي است كه براي موفقيت تلاش ها در زمينه پيشگيري از مناقشه حمايت و همكاري فعالانه كشورهاي عضو موردنياز خواهدبود. مساعدت هاي خاصي كه شوراي امنيت، مجمع عمومي و ديگر ارگان هاي اصلي سازمان ملل مي توانندبه عمل آورند و همكاري بين سازمان ملل و عوامل بيرون از آن، مانند سازمان هاي منطقه اي، سازمان هاي غيردولتي، جامعه مدني و جامعه تجاري در اين گزارش مورد بررسي قرارخواهدگرفت.
15.اقدام نظام ملل متحد در زمينه پيشگيري از مناقشه كار تازه اي نيست. بسياري از برنامه هاي توسعه و ديگر طرح ها و برنامه هاي نظام ملل متحد آثار پيشگيرانه يا حداقل قدرت بالقوه پيشگيري دارند، اگر چه غالبا بسيار متفاوت و در آغاز شكل گيري هستند. تلاش هاي سازمان ملل براي افزايش توانايي كشورهاي عضو براي پيشگيري از مناقشه داراي اهميت ويژه است. چالشي كه در مقابل ما قراردارد اين است كه چگونه قدرت بالقوه دسته جمعي نظام ملل متحد را با انسجام بيشتر و تمركز برپيشگيري از مناقشه، بدون اين كه الزاما نياز به منابع عمده جديد باشد، بسيج كنيم.
16. از اين فرصت براي تاكيد براين نكته استفاده مي كنم كه دگرگوني از فرهنگ واكنش به فرهنگ پيشگيري گامي مهم به جلو خواهدبود. من در اين گزارش اقدامات عملي را كه به اين منظور انجام شده يا در دست اجراست، برمبناي ماموريت هاي سازمان ملل، تجربه هاي حاصله و درس هاي فراگرفته شده، شرح داده و نتيجه گيري ها و توصيه هايي را براي آينده ارائه مي دهم.
فصل اول: اختيارات و نقش ارگان هاي اصلي ملل متحد
2/ اختيارات ملل متحد براي پيشگيري از مناقشه مسلحانه
الف - چارچوب منشور
17. ماموريت اصلي نظام ملل متحد همچنان "نجات نسل هاي آينده از بلاياي جنگ" است. به اين منظور كشورهاي عضو تعهد كرده اند "براي پيشگيري و حذف تهديدها نسبت به صلح اقدامات دسته جمعي موثر..." چنان كه در ماده اول، پاراگراف اول منشور ملل متحد مطرح شده، انجام دهند.
18. از نظر من منشور ملل متحد اختيار كامل پيشگيري از مناقشه مسلحانه را به سازمان ملل متحد تفويض كرده است و همچنين به دو عنصر تعيين كننده فلسفه بنيادي نظام امنيت دسته جمعي اشاره مي كند: نخست، براي تضمين صلح و امنيت پايدار پيشگيري از مناقشه مسلحانه راهكاري مطلوب تر و كم هزينه تر از تلاش براي متوقف كردن آن يا تسكين عوارض و تبعات آن است" و دوم، از مناقشات مسلحانه بين المللي همچنان كه در ماده 2، پاراگراف 3منشور ملل متحد گفته شده" به وسايل مسالمت آميز به طريقي كه صلح و امنيت بين المللي و عدالت به خطر نيافتد" بهتر جلوگيري مي شود. به خاطر اين اعتقاد مشترك با نويسندگان منشور ملل متحد است كه پيشنهاد كرده ام پيشگيري از مناقشه اساس نظام امنيت دسته جمعي ملل متحد در قرن بيست و يكم بشود.
19.در بيشتر سالهاي نيمه دوم قرن گذشته، تامين امنيت دسته جمعي عمدتاً ازطريق شيوه هاي واكنشي دنبال مي شد تا شيوه هاي پيشگيرانه و تقريباً منحصراً در مناسبات نظامي تعريف و تعيين مي شد. اين نگرش براي بعضي از كشورها خوب بود و معتبرمانده است. اما با خاتمه جنگ سرد، درك جديدي ازمفهوم صلح و امنيت پديدار شده است. تمركز بيشتر برماهيت صلح پايدار و عناصر شكل دهنده آن، مانند توسعه اجتماعي و اقتصادي، حسن اداره امور و دموكراتيك سازي، حكومت قانون و احترام براي حقوق بشر، امروز مفهوم سنتي امنيت دسته جمعي را تكميل مي كنند. در قرن بيست و يكم، امنيت دسته جمعي بايد متضمن تعهد براي همه ما باشد تا براي برطرف كردن تنش ها، نارضايتي ها، نابرابري، بي عدالتي، نابردباري و خصومت ها در پيش هنگام ترين مرحله ممكن، قبل از اين كه صلح و امنيت به خطر افتد، تلاش كنيم. اين از نظر من، مركز ثقل فرهنگ پيشگيري است.
20. اين ديدگاه، سازمان ملل را به ريشه هايش باز مي گرداند. ماده55منشورملل متحد صراحتاً اين نكته را به رسميت مي شناسد كه راه حل ها براي مشكلات ناشي از مسائل اقتصادي، اجتماعي و بهداشتي بين المللي، همكاري بين المللي، فرهنگي و آموزشي و احترام همگاني براي حقوق بشر همه براي "ايجاد شرايط ثبات و رفاه كه براي روابط مسالمت آميز و دوستانه بين ملت ها لازم است"، ضرورت دارند. منشور ملل متحد به اين ترتيب شالوده نگرشي فراگير و درازمدت را براي پيشگيري از مناقشه براساس مفهومي گسترده از صلح و امنيت فراهم مي سازد.
ب _ تصميمات مجمع عمومي و شوراي امنيت و ديدگاه هاي كشورهاي عضو درباره پيشگيري از مناقشه
21. مجمع عمومي و شوراي امنيت از اواخر دهه 1980 ماموريت سازمان ملل را براي پيشگيري از مناقشه كه در منشور ملل متحد تعيين شده، تقويت كرده اند. مجمع عمومي مخصوصاً در قطعنامهA120/47خود با عنوان "دستور كار براي صلح: ديپلماسي بازدارنده و مسائل مربوط به آن"، بارديگر برنقش مهم دبيركل در ديپلماسي بازدارنده، تاكيد كرد و از وي دعوت به عمل آورد توانايي دبيرخانه را براي جمع آوري و تجزيه و تحليل اطلاعات تقويت كند و يك ساز و كار هشدار زودهنگام به وجود آورد. مجمع عمومي در قطعنامه 242/51خودباعنوان "مكمل دستور كار براي صلح"، بيشتر براهميت بهكرد هماهنگي اقدامات پيشگيرانه ملل متحد تاكيد كرد.
22. شوراي امنيت در نوامبر 1999 و ژوييه 2000 درباره پيشگيري از مناقشه بحث هايي علني داشت. در جريان اين بحث ها تعداد زيادي از كشورهاي عضو حمايت كلي خود را از پيشگيري، البته با اولويت هاي متفاوت براي اقدام، ابراز كردند. بعضي از آنها بر ضرورت تمركز روي دلايل ريشه اي اجتماعي- اقتصادي مناقشه تاكيد كردند و خواهان افزايش كمك به امر توسعه براي پيشگيري از مناقشه شدند. ديگران ترويج حقوق بشر، حكومت مطلوب، حكومت قانون و دموكراتيك سازي را به عنوان مهمترين حوزه ها براي اقدام پيشگيرانه شاسايي كردند. تعدادي از كشورها تاكيد كردند كه اقدام پيشگيرانه بايد در اكثر موارد به انجام اقداماتي براساس فصل ششم منشور ملل متحد محدود شود، اما خاطرنشان كردند كه اقدام اجباري براساس فصل هفتم منشور ملل متحد بايد به عنوان روشي مشروع براي توسل در آخرين مرحله براي پيشگيري از نقض شديد حقوق بنيادي بشر يا ديگر تهديدهاي جدي نسبت به صلح باقي بماند.
23.اعلاميه هاي رياست(شوراي امنيت) كه در آن دو جلسه تصوب شد تاكيد كرده بود كه هشدارزودهنگام، ديپلماسي بازدارنده، استقرار پيشگيرانه (نيرو)، خلع سلاح پيشگيرانه و برقراري صلح پس از مناقشه به يكديگر بستگي دارند و اجزاي مكمل يك راهكار فراگير پيشگيري از منا